К.В. Холопик. История становления саморегулирования в строительстве. Взгляд участника. Часть 18

АИС «Обеспечение административных процедур в строительстве»

1.    Состояние дел
Исследование зарубежного опыта показывает, что государства, существенно улучшившие в последние годы свои позиции в рейтинге Doing Business Всемирного банка по показателю получения разрешения на строительство, добились этого за счет:
1) сокращения количества процедур (Беларусь, Грузия);
2) сокращения срока рассмотрения заявок на получение согласований (Черногория);
3) снижения сборов при прохождении согласований (Казахстан, Узбекистан, Либерия);
4) перевода отдельных видов государственных процедур в негосударственный сектор (Великобритания);
5) перевод предоставления услуг застройщикам в электронную форму в режиме онлайн (Грузия, Гонконг).
За последние 5 лет наиболее выдающийся прорыв в области упрощения административных согласований в строительстве совершила Грузия, перебравшаяся из числа аутсайдеров в число безоговорочных лидеров (со 152 на 7 место в рейтинге). В этой стране законодательные реформы по сокращению количества согласовательных процедур были проведены с одновременным внедрением системы электронного документооборота.
Интересным является опыт США (26-е место в рейтинге). В Соединенных Штатах Америки основными полномочиями по регламентации прохождения административных процедур в строительстве обладают муниципалитеты. Изучение строительных процедур в самом крупном муниципальном образовании Нью-Йорк показало, что по количеству и сложности процедур США не уступают России. Так, в Нью-Йорке разрешение на начало строительных работ необходимо получать отдельно в департаменте строительства, в департаменте энергетики, в департаменте транспорта и в экологическом управлении. Дополнительные разрешения необходимы при установке лифтов и внутридомовых отопительных систем. Требуется уведомление собственников соседних участков о начале ведения работ, а так же проведение экспертизы уровня шумового загрязнения. Однако большое количество процедур нивелируется высокой эффективностью их прохождения за счет обеспечения информационной открытости и внедрения системы электронного документооборота. Результатом этого является поразительно малый совокупный срок, затрачиваемый застройщиком на все процедуры – 40 дней, что почти в 20 раз быстрее, чем в России.

Руководство Российской Федерации прилагает усилия для внедрения системы электронного документооборота в механизмы прохождения административных процедур. С этой целью принята государственная программа «Электронная Россия», в число мероприятий которой было включено обеспечение предоставления государственных услуг в электронном виде. Единственным исполнителем программы Правительством был определен Ростелеком, выступивший заказчиком создания Портала государственных услуг Российской Федерации www.gosuslugi.ru. Впечатляет описание достижений этого портала. По данным сайта Ростелекома число пользователей портала превышает 2 миллиона (по сведениям СМИ – 15 миллионов). На портале можно получить информацию о 40 000 госуслуг, более 1 500 из которых (по данным СМИ – более 4 000) предоставляются полностью в электронном виде. Ведущими региональными Порталами государственных услуг являются www.pgu.mos.ru (Москва) и www.uslugi.tatar.ru (Республика Татарстан). Исследование этих трех Порталов показало, что административные процедуры в строительной сфере отображены на них неправильно, в практической деятельности застройщика услуги Порталов не применимы.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 года N1555-р утвержден план перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти. В соответствии с пунктом 67 указанного плана не позднее декабря 2012 года полностью в электронный вид должны были быть переведены следующие виды государственных услуг:
выдача заключений государственной экспертизы проектной документации;
выдача разрешения на строительство;
выдача разрешения на ввод объектов в эксплуатацию.
Распоряжение определило ответственными за реализацию всего плана Минсвязи, а 67-го пункта – Минрегион и Минтранс. В 2011 году мы предприняли целый ряд безуспешных попыток выяснить, кто конкретно в указанных ведомствах курирует данный проект и на какой стадии находится реализация исполнения 67-го пункта. Ответы, полученные на наши письма, ситуации не прояснили. В результате на нас вышла IT компания, которой управление делами Минрегиона России поручило проработать соответствующий вопрос. Несколько встреч с руководством этой компании показали несколько иную нацеленность на решение вопроса электронного документооборота, чем это требуется в практической деятельности застройщика. Стало понятно, что в ближайшее время реального внедрения электронного документооборота в строительной сфере на ведущих Порталах государственных услуг ждать не следует.

В начале 2012 года Агентство стратегических инициатив привлекло нас к участию в подготовке дорожной карты проекта «Улучшение предпринимательского климата в сфере строительства». Вариант, подготовленный Агентством, содержал два пункта, посвященных внедрению IT технологий, направленных на снижение административных барьеров в строительстве:
пункт 10.1 – создать интернет-портал «Независимый негосударственный рейтинг субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» в зависимости от наличия/отсутствия на территории субъекта процедур, блокирующих привлечение инвестиций в строительный сектор;
пункт 10.2 – создать единый информационный сервис в интернете – «Строительный портал», обеспечивающий на принципах электронного документооборота, взаимодействие участников Инвестиционно-строительного процесса с СРО, органами федеральной, региональной и муниципальной власти, участвующих в проведении государственной экспертизы, выдачи разрешения на строительство и актов ввода объектов в эксплуатацию.
Ответственными за исполнение этих пунктов предлагалось определить Агентство стратегических инициатив и НОСТРОЙ. В подписанном варианте дорожной карты этих пунктов не оказалось.

В 2012 году вопросы внедрения информационно-коммуникативных технологий, обеспечивающих информационную открытость органов публичной власти и их взаимодействие в электронной форме с застройщиками и иными участниками отношений в строительной сфере, находят отражение в основополагающих документах НОСТРОЙ. Раздел IV Приоритетных направлений деятельности НОСТРОЙ на 2012 – 2013 годы: Национальному объединению строителей необходимо всемерно поддерживать внедрение информационно-коммуникативных технологий, обеспечивающих взаимодействие в электронной форме органов публичной власти с застройщиками и иными участниками отношений в строительной сфере. Пункты 10.13, 10.15 Плана работы НОСТРОЙ на 2012 год:Разработка программы автоматизации процесса мониторинга административных барьеров – срок III квартал 2012 года. Разработка программы для информационно-коммуникативных технологий, обеспечивающих взаимодействие в электронной форме застройщика и органов публичной власти при прохождении административных процедур – срок III квартал 2012 года. Пункты 6.4, 6.6 Сметы НОСТРОЙ на 2012 год:Разработка программ информационно-коммуникативных технологий – 2 000 000 рублей.

После V Всероссийского съезда (1 марта 2012 года) мы начали всерьез готовиться к тому, чтобы самим выступить заказчиками разработки программного обеспечения для целей внедрения электронного документооборота при прохождении административных процедур в строительстве. Мы понимали, что требуется разработать очень сложную программу. Лимит выделенных средств составлял всего 2 000 000 рублей. Для программного обеспечения серьезного уровня, которое должно обеспечить автоматизацию ввода и отображения информации обо всех видах административных процедур со всем многообразием случаев определения перечней документов для них, сроков, стоимости и других параметров процедур, это явно недостаточно. Я предложил привлечь к выполнению работ по этой теме команду программистов, разработавших программу для Единой системы аттестации. Эти программисты являются ведущими в Республике Беларусь в вопросах создания так называемых «систем электронного правительства». Услуги такого же уровня программистов в Москве стоят в 5-10 раз больше. Я понимал, что с руководителем аппарата будет невозможно решить вопрос заключения прямого договора с разработчиками или с их представителем в Москве ООО «Информстрой». Конец марта 2012 года был периодом обострения конфликта в аппарате, связанный с моим противостоянием попытке внедрения письменного экзамена в ЕСА (смотри Главу 14). Поэтому я провел переговоры с компанией ООО «Маркет», оказывающей нам услуги хостинга. Напомню, что эта компания является партнером Корпорации Инжтрансстрой, возглавляемой Е.В.Басиным. Данный проект вызвал у них неподдельный интерес. Мы договорились, что на начальном этапе ООО «Маркет» выступит посредником между НОСТРОЙ и белорусскими разработчиками программного обеспечения. Но в дальнейшем они должны будут взять функции модернизации программы и ее обслуживания в свои руки. 12 апреля 2012 года состоялось совещание по данному вопросу, на котором с успехом прошла презентация плана внедрения E-процедур в строительстве. Протокол совещания руководитель аппарата подписать отказался. 23 апреля в НОСТРОЙ по данному вопросу состоялось совещание уже под председательством президента объединения Е.В.Басина, где было поддержано мое предложение заключить договор на разработку программного обеспечения с ООО «Маркет», а в качестве пилотного города определить г.Орел. Руководитель аппарата не возражал. Невнятное недовольство высказал вице-президент А.В.Ишин. Сразу после совещания я вместе с начальником отдела электронных технологий О.Г.Воронцовым и представителем подрядчика Е.В.Литвиновым попытались поговорить с Александром Васильевичем, зашли к нему в кабинет. Вице-президент удостоил нас лишь словами: «Подождем до конца сентября». И вышел, оставив нас одних в своем кабинете. Позже выяснилось, что у Ишина и Викторова была своя договоренность по привлечению к исполнению этой работы ООО «Центр информационных технологий и консалтинга», который не имел опыта подобных разработок программного обеспечения. 26 апреля директор этой компании В.А.Карпов внес предложения по внедрению автоматизации исследования административных барьеров в строительстве. Протокол зафиксировал решение М.Ю.Викторова предложить Карпову В.А. подготовить техническое задание и смету на разработку соответствующего программного обеспечения. И это через три дня после уже состоявшегося в присутствии руководителя аппарата решения президента НОСТРОЙ Е.В.Басина о выборе подрядчика.
03 мая 2012 года руководство администрации города Орел провело совещание по вопросу внедрения электронного документооборота в строительстве, на котором было приняло решение выступить в качестве пилотного города по реализации совместного проекта с НОСТРОЙ. 05 мая президент НОСТРОЙ поручил руководству аппарата взять под строгий контроль исполнение протокола совещания в г.Орел и регулярно докладывать о его реализации.
10 мая 2012 года договор ДП-М 017/05 на разработку Автоматизированной информационной системы «Обеспечение административных процедур в строительстве» (АИС ОАПС) был подписан. Техническое задание к договору готовилось заместителем начальника управления информационного обеспечения О.Г.Воронцовым совместно с Институтом экономики города. Оно предусматривало создание программного обеспечения, которое должно решать три задачи:
автоматизация мониторинга административных процедур;
обеспечение информационной открытости административных процедур;
внедрение электронного документооборота с использованием электронной цифровой подписи при прохождении застройщиком административных процедур при строительстве типового многоквартирного дома.

16 мая 2012 года состоялось посещение представителями НОСТРОЙ К.В.Холопик, Л.Е.Бандорин, В.Т.Фадеев департамента информационных технологий г.Москвы (ул. Нов.Басманная, д.10). 24 мая 2012 года состоялся разговор с представителем ОАО Ростелеком (директор департамента С.А.Калмык). Эти переговоры окончательно убедили нас в необходимости самостоятельной работы в направлении внедрения электронных технологий в строительстве.

К 27 сентября 2012 года разработка программного обеспечения АИС ОАПС была, в основном, завершена. Программа была развернута на доменном имени www.nostroyaps.ru, приложения размещены на сервере резервного копирования Единой системы аттестации. Сотрудниками отдела электронных технологий (О.Г.Воронцов и С.А.Дроздовская) осуществлен ввод огромного массива информации в АИС ОАПС о процедурах в конкретных городах на основании данных анкетирования. В день VI Всероссийского съезда делегатам была предоставлена возможность ознакомиться с функциями программы на основе реальных данных о процедурах. В холле зала съезда был установлен демонстрационный сенсорный монитор, на котором в режиме онлайн О.Г.Воронцов демонстрировал всем желающим работу АИС ОАПС. Руководитель СРО «Орловское строительное объединение», советник главы администрации г.Орел И.Е.Кузьма выступила перед делегатами с докладом о ходе реализации пилотного проекта. Проект вызвал большой интерес делегатов съезда. Представители сразу 10 региональных СРО заявили, что будут инициировать внедрение подобного программного обеспечения в своих регионах.
Вместе с тем, к дате съезда незавершенным оставался модуль работы с электронной цифровой подписью. Для этого НОСТРОЙ должен был закупить и передать исполнителю комплект специального программного обеспечения, обеспечивающего криптографическую защиту передаваемой информации. Подготовка конкретного предложения по осуществлению этой закупки была поручена новому сотруднику отдела информационных технологий А.В.Куприну, который был принят в НОСТРОЙ на кураторство проекта АИС ОАПС по рекомендации И.Е.Кузьмы. 5 ноября разработчики программного обеспечения получили все необходимое для завершения работы. 15 ноября разработка АИС ОАПС была полностью завершена.
Следует обратить внимание, что программа АИС ОАПС предусматривает возможность ввода и отображения сведений лишь в отношении случая строительства типового многоквартирного жилого дома. Этого достаточно для целей автоматизации мониторинга административных процедур. Но для целей использования в практической деятельности застройщика программа требует существенной доработки. Так предусматривалось изначально. Выйти на полноценную промышленную версию программы АИС ОАПС, учитывающую все многообразие ситуаций деятельности застройщика, мы планировали не ранее марта 2013 года.
О каком многообразии идет речь? Во-первых, в практике застройщиков кроме строительства есть еще такие виды деятельности, как реконструкция и капитальный ремонт, в отношении которых законодательство определяет иной набор процедур и иные характеристики совпадающих процедур. Во-вторых, в практике застройщиков кроме многоквартирных жилых домов строится еще как минимум 10 категорий объектов капитального строительства (например, индивидуальные жилые дома), в отношении которых законодательство определяет иной набор процедур и иные характеристики совпадающих процедур. В-третьих, нередко законодательство устанавливает особые сроки и стоимость прохождения процедур в зависимости от категории застройщика (например, существуют льготные тарифы присоединения к сетям) и различных ситуаций. В-четвертых, даже в практике строительства многоквартирного жилого дома нередко бывают отклонения, которые не предусмотрены типовым случаем, для которого разработана действующая версия АИС ОАПС. Все перечисленное в этом абзаце программа не учитывает. Она нуждается в модернизации, только после которой проект АИС ОАПС можно представлять как ОБЕСПЕЧИВАЮЩИЙ АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ в СТРОИТЕЛЬСТВЕ.
Мы попытались модернизировать программу АИС ОАПС в рамках действующего договора без дополнительной платы разработчикам. Программисты согласились в разумных пределах попробовать сделать дополнительные модули или функции. Для этого необходимо было на практике в контакте с чиновниками конкретного города изучить ситуацию и попытаться на конкретных примерах ввести разнообразную информацию в программу. 1 октября 2012 года И.Е.Кузьма обратилась к президенту НОСТРОЙ Е.В.Басину с просьбой командировать меня с 8 по 31 октября в г.Орел для завершения проекта по внедрению АИС ОАПС. Ефим Владимирович дал согласие. Руководитель аппарата М.Ю.Викторов сделал попытку сорвать завершение проекта и подписал приказ о командировании меня в г.Ангарск Иркутской области для проведения плановой проверки строительной компании – члена МП СРО МОС. Е.В.Басин вынужден был повторно дать указание руководителю аппарата в виде резолюции: «Обязываю командировать К.В.Холопика в г.Орел». Дальнейшее противостояние руководителя аппарата реализации проекта приняло совсем уродливую форму. Стало оказываться давление на сотрудников, ответственных за реализацию проекта, находящихся в моем подчинении. 9 октября на оперативном совещании руководитель аппарата объявил несправедливый выговор начальнику управления информационных технологий О.Г.Воронцову. Целая группа высокооплачиваемых руководящих работников аппарата была задействована в выявлении и фиксации «нарушения», а точнее в бессовестной травле О.Г.Воронцова (Л.С.Баринова, Л.Г.Поршнева, А.И.Воронин, Ю.А.Еремина, А.В.Орлова).

Конечно, все они понимали, что действуют подло по отношению к добросовестному и компетентному сотруднику. Что причиняют своими действиями вред объединению, т.к. дестимулирует работников аппарата инициативно принимать решения, направленные на реализацию поставленных задач. Но перечить руководителю аппарата никто не осмелился. Объявление выговора происходило в форме публичной порки в присутствии всех руководителей и заместителей руководителей подразделений. Викторов, глядя на формируемые в АИС ОАПС блок-схемы административных процедур, высмеял результат работы Олега Геннадьевича: "И за эти квадратики мы платим два миллиона?". 2 ноября О.Г.Воронцов написал заявление об увольнении из НОСТРОЙ.
Объявляя выговор Воронцову, руководитель аппарата потребовал также убрать стартовую страницу АИС ОАПС, на которой размещалось описание истории проекта, основных функций программы, видеозаписи выступлений президента объединения Е.В.Басина и первого заместителя руководителя аппарата К.В.Холопика по теме проекта. 

В последующем по указанию президента НОСТРОЙ страница была восстановлена. Красноречивой была резолюция Ефима Владимировича: "М.Ю.Викторову. Когда Вы повзрослеете?". Затем по указанию руководителя аппарата стартовая страница опять была удалена. Кроме того М.Ю.Викторов запретил мне использование рабочей электронной почты на период командировки в г.Орел. Пришлось опять беспокоить президента объединения.
Находясь в г.Орел, я принял участие в заседании земельной комиссии, на которой разбирались нестандартные ситуации, связанные с предоставлением земельных участков для целей строительства. Несколько дней провел в комитете архитектуры города, изучая документы, регламентирующие административные процедуры и работу информационной системы обеспечения градостроительной деятельности. Вел многочасовые переговоры с программистами в поисках решения по вводу и отображению всего многообразия административных процедур. Они внесли некоторые изменения в программу. Но всех требуемых задач программа так и не решила. Однако командировка в г.Орел помогла выработать подходы к техническому заданию по модернизации программного обеспечения АИС ОАПС.

2.    Перспективы развития программы АИС ОАПС
IT проект АИС ОАПС по своему потенциалу полезности не уступает Единой системе аттестации, а может и превосходит его. НОСТРОЙ получил программу, которая может эффективно быть использована при проведении мониторинга административных процедур и рейтинговании городов России. НОСТРОЙ близок к тому, чтобы разработать модернизированную версию АИС ОАПС и создать мощную информационную систему, которая будет массово востребована муниципалитетами и застройщиками.
Какие функции должна выполнять такая информационная система? Во-первых, ввод в базу данных всех видов административных процедур, которые проходят застройщики при осуществлении любых видов деятельности (строительство, реконструкция, капитальный ремонт) в отношении любых видов объектов капитального строительства во всех городах России. Во-вторых, возможность построения в открытом доступе блок схем прохождения процедур для любой конкретной ситуации инвестиционно-строительной деятельности. В-третьих, возможность подачи документов на прохождение любой процедуры в электронном виде за электронной цифровой подписью. В-четвертых, возможность обеспечивать в электронном виде внутренние процедуры согласующего органа.
Популяризации АИС ОАПС может содействовать помощь НОСТРОЙ городам России в разработке пакета административных регламентов оказания стандартных муниципальных услуг (предоставление градостроительного плана земельного участка, выдача разрешения на строительство, выдача разрешения на ввод в эксплуатацию). При этом административные регламенты могут и должны содержать сокращенные сроки предоставления услуги, если застройщик использует АИС ОАПС.
Массовое использование АИС ОАПС должно привести к еще одному чрезвычайно важному результату. В открытом доступе может появиться сводный реестр выданных градостроительных планов, разрешений на строительство, разрешений на ввод в эксплуатацию, иных сведений, которые сейчас содержатся в ИСОГД (информационная система обеспечения градостроительной деятельности) и предоставляются только за плату. Это приведет к востребованности программы не только застройщиками, но и населением, чиновниками.
Массовое использование АИС ОАПС должно привести к формированию массива статистики, который будет обязательно исследоваться потенциальными стратегическими инвесторами, желающими знать реальное положение дел в конкретном городе со сроками и стоимостью реализации инвестиционных проектов.

Национальное объединение строителей обладает уникальным потенциалом внедрения проекта АИС ОАПС, которого нет ни у кого другого в России. Ведь членами НОСТРОЙ являются региональные саморегулируемые организации строителей, имеющие возможность взаимодействия с местной властью, а также имеющие возможность обеспечить квалифицированное ведение базы данных административных процедур. АИС ОАПС также может содействовать расширению сотрудничества региональных саморегулируемых организаций с руководством городов, как это произошло в г.Орел.
К сожалению, существует большая вероятность, что отмеченные перспективы развития АИС ОАПС не будут реализованы. Принятое руководителем аппарата немотивированное решение о разрыве отношений с разработчиками программного обеспечения АИС ОАПС ставит под большой вопрос перспективы проекта. До сих пор с разработчиками не произведен расчет, несмотря на то, что программа сдана более двух месяцев назад. Выступивший посредником в реализации проекта ООО «Маркет», вряд ли готов взять на себя модернизацию программы. Мы планировали, что на предыдущем этапе ряд работ по разработке АИС ОАПС выполнят их программисты, которые войдут в курс дела и обеспечат дальнейшее развитие системы. Однако по ряду причин этого не произошло.

3.    АИС ОАПС как пиар-проект
Реальность такова, что возможностями АИС ОАПС пока не воспользовался ни один застройщик. И вероятно, что не воспользуется никогда. При этом проект, который еще вчера именовался руководителем аппарата НОСТРОЙ не иначе как "квадратики, на которые выбросили 2 миллиона рублей" вдруг стал главным пиар проектом объединения. Только сайт НОСТРОЙ за короткий срок выдал целую серию новостей о мифическом грандиозном успехе АИС ОАПС:
новость от 22 ноября;
новость 6 декабря;
новость 11 декабря;
новость 14 декабря;
новость 27 декабря;
новость 28 декабря;
новость 16 января.
Для придания значимости используются броские заголовки:
Первые итоги внедрения электронного документооборота в строительстве в Орле встречены овациями
Электронный документооборот НОСТРОЙ – знаковый проект для г. Орла
НОСТРОЙ даже заказал платную передачу на телеканале РБК, которую посвятил проекту АИС ОАПС. Справедливости ради стоит отметить, что в прямом эфире советник главы администрации г.Орла И.Е.Кузьма мимолетно признала, что пока проект не имеет практического применения, что лишь один раз в порядке тестового испытания была успешно опробована функция выдачи градостроительного плана земельного участка за электронной цифровой подписью.

Но многие поверили преувеличенным публикациям такой серьезной организации как НОСТРОЙ. Руководители строительных комплексов ряда городов и регионов начали всерьез рассматривать возможность внедрения у них АИС ОАПС. Пошли соответствующие обращения. 25 декабря 2012 года НОСТРОЙ протоколом совещания вице-президента А.В.Ишина даже определил порядок рассмотрения таких обращений. Обращения должны быть только письменные, за личной подписью главы города (никак не ниже), и будут рассмотрены только при условии заключения рамочного соглашения с Национальным объединением строителей.
Я сильно опасаюсь, что в результате НОСТРОЙ получит имидж шарлатана в глазах публичной власти, а неоправданные ожидания приведут к полному закрытию перспективного проекта. Этого нельзя допустить.

По материалам автора

Предметный указатель: