К.В. Холопик. История становления саморегулирования в строительстве. Взгляд участника. Часть 17

Устранение излишних административных барьеров

1. Первый мониторинг административных барьеров
Вопросом устранения излишних административных барьеров в строительстве руководство Российской Федерации озабочено уже более десятилетия. Россия год за годом занимает унизительные места в хвосте второй сотни стран мира  в рейтинге Doing Business Всемирного банка по показателю получения разрешения на строительство. Кроме того, все понимают, что необоснованные административные барьеры снижают инвестиционную привлекательность российского строительного рынка, что влечет уменьшение заказов на подрядные проектные и строительные работы. На федеральном уровне за последние годы много сделано, чтобы оптимизировать разрешительные процедуры и обеспечить их прозрачность. Однако реальная ситуация к лучшему не меняется.
В начале 2010 году я предложил Е.В.Басину организовать системную работу Национального объединения строителей в этой сфере в трех направлениях:
1) регулярный мониторинг уровня административных барьеров;
2) по итогам мониторинга внесение предложений по сокращению избыточных административных процедур;
3) внедрение электронных технологий взаимодействия застройщика в согласующими органами при прохождении административных процедур.
Ефим Владимирович горячо поддержал развитие этих направлений и II Всероссийский съезд (апрель 2010 года) утвердил выделение в смете НОСТРОЙ на 2010 год 2 000 000 рублей на цели мониторинга административных барьеров. В приоритетных направлениях деятельности НОСТРОЙ на 2010 – 2011 годы также была отражена необходимость проводить такой мониторинг ежегодно. Аналогичная норма была заложена и в Плане работы на 2011 год.
Договор на проведение исследования был подготовлен еще в мае 2010 года. Но его подписание переносилось из месяца в месяц. Одной из причин было незапланированное проведение III Всероссийского съезда (сентябрь 2010 года). 16 ноября 2010 года в адрес НОСТРОЙ поступило обращение заместителя министра регионального развития К.Ю.Королевского с просьбой проинформировать о планах проведения мониторинга. Для меня это стало поводом в очередной раз поднять вопрос о заключении договора. На этот раз принципиальное согласие руководителя аппарата и президента объединения было получено.
Среди экспертных организаций России бесспорным лидером по проблематике административных процедур в строительстве является Фонд «Институт экономики города», возглавляемый Надеждой Борисовной Косаревой. Институт экономики города является консультантом Правительства по этой теме, как и по многим другим темам, связанным с градостроительным, жилищным, земельным законодательством. Ни одно серьезное совещание в администрации Президента, Государственной Думе, Правительстве, Минрегионе, Минэкономразвития по проблемам административных барьеров в строительстве не обходится без участия в нем руководства Института. В этой организации я и директор департамента нормативного обеспечения и развития саморегулирования Л.Е.Бандорин работали до прихода в систему саморегулирования. В Институте я был экспертом в сферах экспертизы проектной документации, кадастрового учета, регистрации прав на недвижимость и, отчасти, государственного строительного надзора. Л.Е.Бандорина можно смело назвать одним из ведущих специалистов страны в области процедур предоставления земельных участков, а также в области процедур выдачи разрешения на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию. Другие сотрудники Института являются экспертами в других сферах, относящихся к административным процедурам. Например, мой бывший непосредственный руководитель Э.К.Трутнев считается лучшим в России специалистом в вопросах территориального планирования, планировки территории, информационных систем обеспечения градостроительной деятельности. С.Б.Сиваев, В.Ю.Прокофьев лучшие в вопросах подключения к сетям инженерно-технического обеспечения и т.д. Тематика административных процедур в строительстве настолько сложная, что даже теоретически невозможно представить себе человека, который один мог бы обладать всем объемом знаний в этой сфере с учетом многообразия видов объектов капитального строительства, видов возможных действий (строительство, реконструкция, капитальный и текущий ремонт), подлежащих регулированию, и многообразия ситуаций. Осознавая сложность вопроса, мы предложили Е.В.Басину изначально определиться с подрядчиком Национального объединения строителей по данной тематике, определив таковым Институт экономики города. Во-первых, других альтернатив просто не было. Во-вторых, Институт экономики города имеет высокую репутацию среди первых лиц государства. Это повышает доверие к результатам работы.
28 декабря 2010 года руководитель аппарата М.Ю.Викторов поставил подпись под договором № 108, предметом которого было совместное проведение мониторинга административных процедур. Стоимость работ по договору составила 1 550 000 рублей. Проект договора предусматривал аванс в размере 50% от общей суммы договора, что всех устраивало. В ходе заключения договора у нас велись консультации с аудитором, о которых я указывал в Главе 11 настоящей публикации. В тот период аудитор настаивала, что средства сметы 2010 года можно будет отнести к расходам 2010 года лишь в случае, если соответствующая сумма будет перечислена в 2010 году. Об этом на совещании у руководителя аппарата доложила начальник организационно-правового управления Ю.А.Еремина. На том совещании присутствовали также главный бухгалтер А.Р.Щекутьева и директор департамента Л.Е.Бандорин.
Было принято общее решение указать в договоре аванс 100% и авансовый платеж провести в 2010 году. В августе 2012 года, когда договор уже давно был закрыт, а его результаты получили высокую оценку, М.Ю.Викторов сделал представление Е.В.Басину о моем увольнении из НОСТРОЙ за грубые нарушения, указав на этот аванс. Подробнее об этом в одной из последующих Глав.
Работа началась в январе 2011 года. Со стороны подрядчика курировать проект была назначена молодая, но очень квалифицированная сотрудница Полиди Татьяна Дмитриевна, которая в январе 2013 года назначена исполнительным директором Института экономики города. Первым стал вопрос создания методики мониторинга. Она рождалась в муках. Было решено ограничиться только исследованием проблематики жилищного строительства и только многоквартирных жилых домов. Были разработаны типовые характеристики такого объекта. Затем приступили к разработке методики сбора информации. Все начальные предложения были отклонены, т.к. моделирование показывало большие сложности с их применением на практике. Только в апреле 2011 года была согласована методика и форма анкеты. Мы понимали, что практическое применение проявит недостатки этих документов, поэтому сразу договорились, что по всем выявленным недостаткам Институт будет по ходу работы вносить изменения и в методику, и в форму анкеты. НОСТРОЙ должен был в мае 2011 года приступить к анкетированию. Планировалось, что 3 работника аппарата возьмут по два десятка городов, во взаимодействии с руководителями СРО выявят там квалифицированных респондентов и организуют анкетирование совместно с обученными и оплачиваемыми интервьюерами. Однако в мае, как отмечено в Главе 13 настоящей публикации, у меня с руководителем аппарата возникли системные разногласия. Начались сложности.
М.Ю.Викторов остановил начало работ по анкетированию. Он потребовал научной экспертизы используемой методики. Проведение экспертизы было поручено профессорам А.С.Роботову и Н.Ф.Костецкому. При всем уважении к этим докторам наук, было странным слышать от них оценку работы Н.Б.Косаревой, являющейся общепризнанным в России специалистом в этой сфере. В итоге, потеряв два месяца на бессмысленные совещания и служебные записки, методику утвердили без единого изменения.

В августе 2011 года директор департамента нормативного обеспечения Л.Е.Бандорин выделил для организации работы по анкетированию двух главных специалистов В.Т.Фадеева (он был определен ответственным за координацию всех работ по проекту) и Р.А.Ковнера. Больше в департаменте работников, которые могли бы компетентно вести переговоры и выдавать задания по анкетированию, не было. Такой сотрудник был в организационно-правовом управлении. Е.А.Романова имела опыт работы и знания в сфере административных процедур. На уровне руководителей подразделений мы договорились о временном обмене сотрудниками, предоставив в распоряжение организационно-правового управления специалиста департамента нормативного обеспечения М.Н.Демидову. Руководитель аппарата узнал о договоренности и вмешался. Потребовал оформить обмен сотрудниками приказом. Приказ подписывался почти месяц, т.к. к нему Викторов потребовал приложить обоснование, детальный план работы и распределение обязанностей сотрудников, задействованных в анкетировании. Представленные документы несколько раз переделывались. Потеряв месяц, мы получили согласие руководителя аппарата на обмен, правда, содержащее запрет на временную смену рабочих мест сотрудников. Это разрушило идею создания мобильного штаба по анкетированию. Ведь работа делалась впервые. Нам надо было по ходу в спорах вырабатывать технологию. Размещение членов штаба на разных этажах офиса существенно снижало эффективность.
Анкетирование осуществлялось в основном через руководителей региональных саморегулируемых организаций, которые помогали выйти на контакт с застройщиками. Многие руководители СРО сработали очень хорошо и помогли оперативно собрать нужную информацию. Это В.П.Гребёнкин (г.Киров), Г.П.Александров (г.Йошкар-Ола), Л.С.Аристова (г.Самара), Т.Н.Бармина (г.Астрахань), И.А.Матюнина (г.Королев), А.Н.Глушков (г.Красноярск), Н.А.Мальцев, Б.Л.Фролов (г.Москва) и ряд других руководителей.

Член Совета НП СРО МОС И.В.Губко (г.Калининград), не только помогла в анкетировании, но фактически стала соавтором методологии мониторинга, т.к. внесла целый ряд предложений по ее совершенствованию, которые были приняты.
Много было случаев, когда руководители СРО отказались помогать. По разным причинам. Так В.П.Мозолевский (г. Южно-Сахалинск), сначала взялся за работу, но потом выступил вообще категорически против мониторинга, посчитав это функцией несуществующего объединения застройщиков или Минрегиона России, но не строителей. По его мнению НОСТРОЙ таким проектами заниматься не должен.
Уважаемый мною член Совета НОСТРОЙ Ю.А.Фёдоров (г.Владимир) проделал большую работу по заполнению анкеты. Задействовал целую команду. Но в итоге так и не решился передать результат работы в НОСТРОЙ. Соответственно, данные по г .Владимиру не попали в исследование. А вот М.Н.Сорокин (г.Хабаровск) всё сделал, но так тщательно проверял и перепроверял данные, что анкету мы получили когда было уже поздно. Город Хабаровск также не попал в итоговый отчет.

Институт экономики города принял от нас 1 декабря 2011 года к обработке для подготовки итогового отчета лишь 43 анкеты из 63 запланированных. Отчет был готов ко Дню саморегулирования 8 декабря 2011 года. В этот день в здании Крокус-Экспо состоялся круглый стол об итогах мониторинга, который модерировал президент НОСТРОЙ Е.В.Басин. Круглый стол вызвал очень большой интерес. Зал был переполнен. Прозвучало множество выступлений, в которых отмечалась важность и уникальность работы.

Справедливую оценку результатам работы дал заместитель председателя Правительства Российской Федерации Д.Н.Козак, который в своем выступлении на V Всероссийском съезде отметил (Бюллетень НОСТРОЙ № 2, 2012 год, стр.78): «Данный мониторинг стал основой для того, чтобы поставить задачи перед руководителями субъектов РФ, руководителями муниципалитетов с тем, чтобы проанализировать состояние дел в этой области и незамедлительно принять меры, чтобы устранить существующие избыточные барьеры, которые созданы на региональном и муниципальном уровнях. Результаты мониторинга станут основой для того, чтобы дополнить более жесткий и последовательный план действий по устранению административных барьеров в строительстве. Я уверен, что Национальное объединение строителей станет партнером Правительства, партнером Парламента, Министерства регионального развития и других органов исполнительной власти в решении этой задачи. Я хочу поблагодарить вас за деятельное участие в развитии строительной отрасли и пожелать вам успехов в нашей совместной плодотворной работе на благо нашей страны. Спасибо вам большое!». Результаты мониторинга вошли в историю тем, что стали основной для издания распоряжения правительства ДК-П9-976 от 20 февраля 2012 года.
Надо отметить и другую оценку работы по мониторингу. Ряд профессоров, являющихся членами научно-технического совета при руководителе аппарата НОСТРОЙ, объявили, что эта уникальная в истории России работа является … плагиатом. Об этом председатель научно-технического совета Н.П.Маркин сказал на заседании Совета НОСТРОЙ 20 февраля 2012 года, чем вызвал резкую отповедь Е.В.Басина.

2. Второй раунд мониторинга административных барьеров
Второй раунд мониторинга административных процедур должен был состояться в 2012 году на основании договора с Институтом экономики города № 355, подписанного М.Ю.Викторовым 30 декабря 2011 года. Соответствующая работа предусматривалась Планом работы на 2012 год и Приоритетными направлениями деятельности на 2012-2013 годы. Финансирование обеспечивалось сметой объединения на 2011 год.
На этот раз работа была оценена в 2 500 000 рублей. Увеличение стоимости обуславливалось двумя факторами. Во-первых, практика исполнения первого договора показала, что трудозатраты подрядчика оказались значительно выше запланированных. Институт экономики города показал нам свои внутренние расчеты, в справедливости которых не возникло сомнений. Во-вторых, подрядчику были поставлены две дополнительные задачи. Первая, – разработать техническое задание для программного обеспечения автоматизации мониторинга административных процедур. Вторая, – сделать ранжирование городов по трем параметрам административных процедур (их количеству, срокам, стоимости). Однако в связи с тем, что в стране активизировалась работа над сокращением административных процедур, было принято решение перенести анкетирование на 2013 год. Техническое задание для программного обеспечения автоматизации мониторинга административных процедур Институт подготовил. Эту работу мы приняли и в последующем использовали.

3. Мониторинг информационной открытости административных процедур
Власти городов регулярно отчитываются о внедрении у себя административных регламентов, которые содержат сведения, описывающие процедуры в полном и необходимом объеме. Эти регламенты должны быть размещены на сайтах соответствующих организаций. Однако в рамках проведения первого раунда мониторинга административных процедур в строительстве мы столкнулись с проблемой отсутствия на сайтах согласующих организаций информации о процедурах, необходимой застройщику. Возникла идея исследовать уровень информационной открытости административных процедур. В том числе мы хотели выяснить, насколько масштабно в городах используется электронный документооборот при взаимодействии застройщика с органами публичной власти и возможность подачи документов с использованием электронной цифровой подписи. Проведение данной работы было поддержано Приоритетными направлениями деятельности на 2012 – 2013 годы.
Указанная работа была проведена в 2012 году на основании договора с Институтом экономики города № 354, подписанным М.Ю.Викторовым 30 декабря 2011 года. Стоимость работ была оценена в 2 000 000 рублей. Работа была сдана в последних днях июля 2012 года. Ее результаты президент НОСТРОЙ Е.В.Басин озвучил на пресс-конференции 31 июля 2012 года.
Исследование показало крайне низкий уровень информационной открытости и абсолютное игнорирование властью электронного документооборота и возможности использования электронной цифровой подписи. Был сформирован рейтинг городов России. Лучшим назван город Пермь, худшим – Самара.

Комичной выглядит ситуация с опубликованием отчета. Согласно письменного указания Е.В.Басина отчет должен был быть опубликован к VI Всероссийскому съезду (27 сентября 2012 года). Руководитель аппарата выполнять указание отказался и направил отчет на экспертизу. Торгово-промышленная палата и Российский союз промышленников и предпринимателей дали высокую оценку отчету. Однако члены научно-технического совета при руководителе аппарата НОСТРОЙ Н.Ф.Костецкий и Б.В.Генералов подготовили платное (недорогое - 30 000 рублей) заключение об … антинаучности исследования. Заключения были предоставлены президенту объединения. Е.В.Басин повторно дал письменное указание опубликовать отчет к VI Всероссийскому съезду. Отчет размножили на ксероксе, скрепли пружиной, завезли на съезд, но … раздавать всем делегатам не стали. В последующем отчет все же был отпечатан в типографии и стал с гордостью демонстрироваться в качестве очередного достижения Национального объединения строителей.

4. Разработка исчерпывающего перечня административных процедур
23 марта 2012 года Министр регионального развития В.Ф.Басаргин провел в зале коллегий министерства совещание, посвященное подготовке к правительственному совещанию по тематике жилищного строительства, которое было назначено на 16 апреля. При обсуждении вопроса о преодолении избыточных административных барьеров министр озвучил идею председателя правительства Российской Федерации В.В.Путина об установлении единого исчерпывающего перечня административных процедур в строительстве. Виктор Федорович при всех обратился к президенту НОСТРОЙ Е.В.Басину с просьбой оперативно подготовить такой перечень. Ефим Владимович в микрофон спросил меня: «В какой срок мы можем подготовить такой документ?». Я сказал, что в лучшем случае к 1 июня. Басин немедленно принял решение и спросил министра: «5 апреля Вас устроит?». Эта дата была зафиксирована.
Я получил согласие Е.В.Басина на привлечение к этой работе Института экономики города. 26 марта состоялась встреча президента НОСТРОЙ Е.В.Басина и президента Института Н.Б.Косаревой, на которой были оговорены все условия предстоящей сверхоперативной работы. Договор №22012-К00-01 был подписан мной по доверенности (в порядке передоверия от руководителя аппарата) 2 апреля. Стоимость работ составила 2 500 000 рублей. В эту стоимость входила разработка двух вариантов нормативных правовых актов в формах Указа Президента Российской Федерации и постановления Правительства, а также подробное обоснование избыточности каждой из выявленных в процессе мониторинга процедур, которые не попадали в исчерпывающий перечень. Для выполнения работы не хватало перечня входящих документов, которые на практике истребуют согласующие органы. Эти данные не исследовались в процессе мониторинга, поэтому их у нас не было. Работа выполнялась параллельно двумя группами. Институт экономики города уже 26 марта выделил 5 лучших своих специалистов под руководством Т.Б.Полиди, к которым в помощь был прикомандирован Л.Е.Бандорин. Они готовили тексты проектов нормативных правовых актов. В аппарате Национального объединения строителей с 27 марта было мобилизовано 14 сотрудников, которые связывались с участниками мониторинга и получали от них информацию в форме заполненных анкет о перечне входящих документов по каждой процедуре. Координировал работу В.Т.Фадеев. Буквально за 4 дня удалось собрать около 400 анкет. Анкеты незамедлительно передавались в Институт и использовалась в разработке проектов нормативных правовых актов. Руководитель аппарата М.Ю.Викторов появился в Москве 28 марта. Первым делом он снял ряд работников аппарата с этой темы, потребовал обоснования необходимости использования 14 человек, предъявления ему согласованного всеми плана работы и т.п. Вмешательство существенно затормозило работу. Но все-таки 5 апреля 2012 года пакет документов за подписью Е.В.Басина был направлен в Правительство Российской Федерации. Параллельно был организован сбор предложений саморегулируемых организаций по разработанным документам. 30 июня 2012 года Институт экономики города сдал работу, включавшую в себя обоснования и приложения к подготовленным ранее документам.
После нашей работы тема утверждения исчерпывающего перечня административных процедур получила реальную осязаемость. Она нашла свое отражение в протоколе совещания Председателя Правительства Российской Федерации В.В.Путина от 16 апреля 2012 года, в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 600, дорожной карте "Улучшение предпринимательского климата в сфере строительства", утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 16 августа 2012 г. № 1487-р.
По этой теме было проведено множество совещаний на самых разных уровнях. 10 октября 2012 года состоялось ключевое совещание по этой теме у заместителя председателя правительства Российской Федерации Д.Н.Козака. На этом совещании было принято решение отказаться от идеи издания Указа Президента. К моему сожалению, остановились на варианте издания постановления Правительства. Сейчас идет подготовка проекта закона, которым такие полномочия правительству будут предоставлены. Лично я считаю принятое решение ошибочным. Полагаю, что в России единственным видом правового акта федерального уровня, который руководители регионов и муниципалитетов реально опасаются нарушать, является Указ Главы государства. Постановление Правительства исполняться не будет, как не исполняется сейчас Градостроительный кодекс Российской Федерации.
неожиданно помогло решить проблему расчета за выполненную Институтом экономики города работу. Как указывалось выше, Институт сдал работу по разработке исчерпывающего перечня административных процедур 30 июня 2012 года. В соответствии с договором №22012-К00-01 в 10-дневный срок НОСТРОЙ обязан был принять работу и произвести окончательный расчет за нее или дать мотивированный отказ от приемки работы. Руководитель аппарата М.Ю.Викторов в течение более трех месяцев держал у себя завизированные акты приемки и счет на оплату, не подписывал их, фактически издеваясь над подрядчиком. Письма подрядчика и многочисленные внутренние служебные записки не помогали. Проблему решил короткий разговор в приемной вице-премьера, состоявшийся между президентом Института экономики города Н.Б.Косаревой и президентом НОСТРОЙ Е.В.Басиным в присутствии руководителя аппарата М.Ю.Викторова. Е.В.Басин не просто дал указание немедленно все оплатить, но обязал руководителя аппарата лично приехать в Институт и на месте провести все процедуры подписания акта приемки и счета. На следующий день М.Ю.Викторов в сопровождении главного бухгалтера и начальника организационно-правового управления приехал в Институт экономики города и закрыл многострадальный договор.

5. Перспективы развития проекта
Нет сомнений, что в 2013 году будет издано постановление Правительства, которое определит исчерпывающий перечень административных процедур в жилищном строительстве. Нетрудно спрогнозировать, что не все муниципалитеты сразу подчинятся и станут строго руководствоваться новыми требованиями. На это есть несколько причин. Многие полагают, что основная причина излишних административных барьеров - коррупция. Считается, что чиновники специально создают "узкие горлышки", чтобы таким образом выравнивать спрос и предложение на рынке недвижимости, взимая в свою пользу часть маржи. Лично я не совсем разделяю эту точку зрения. Мой личный опыт работы в Минском городском совете депутатов, показал, что наиболее часто причиной введения новых административных барьеров является желание обезопасить город или часть его населения от каких либо угроз. Публичная власть как весы, на одной чаше которых вопросы свободы предпринимательской деятельности, на другой - вопросы безопасности. Типичный пример я наблюдал, когда присутствовал в октябре 2012 года на заседании земельной комиссии в администрации г.Орел. Комиссия обязала застройщика согласовать в департаменте по делам религий реконструкцию здания, расположенного вблизи церкви. Это незаконный административный барьер. Но поставим себя на место руководителя города. Он заботится о городе и не хочет допустить протестов верующих. И правильно делает. Постановление Правительства не остановит его принимать решения, продиктованные заботой о населении, которое его избрало.
Поэтому требуется создать условия, которые бы начали существенно стимулировать мэров городов искать более цивилизованные способы заботы о населении, чем введение административных барьеров. Это сложный путь более детальной регламентации документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, городских градостроительных рагламентов. Такую стимулирующую роль должен начать играть мониторинг административных барьеров, проводимый Национальным объединением строителей. В своем роде НОСТРОЙ должен выступить в роли контролера за нарушением исчерпывающего перечня процедур. Когда об излишних административных барьерах, существующих в городе, знает только узкий круг лиц, это главу города не испугает. А вот придание информации о нарушениях публичности в форме итогового рейтинга городов, официально ежегодно представляемого Президенту и Правительству, сработает. Исходя из этих соображений нельзя останавливать работу по проведению мониторинга административных барьеров. Она должна выполняться каждый год, работая как часы. Итоговый отчет должен появляться в обозначенное время, например, ко Дню саморегулирования (декабрь). Именно так работает Всемирный банк, формируя ежегодный рейтинг Doing Business. Это направление работы НОСТРОЙ не требует большого финансирования, но позволит существенно повысить авторитет и влияние объединения строителей.

По материалам автора

Предметный указатель: